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      檢務公開二題 時間:2015年09月30日

      上海市人民檢察院第二分院課題組*

       內容摘要:檢務公開在我國經歷了不同的發展階段,時下改革的核心內容是檢察執法活動公開。檢察執法活動公開具有憲法和法律依據?;谖覈鴻z察權的復合性與統一性,檢察執法活動公開具有自身的獨特性,應區分不同類型、不同性質檢察活動,有區別、分層次地確定檢察執法活動公開的對象、內容和方式。

        關鍵詞:檢察權 檢務公開 信息公開 過程公開

      檢務公開是指檢察機關依法向社會和訴訟參與人公開與檢察職權相關的不涉及國家秘密和個人隱私等有關活動和事項。[1]檢務公開既是檢察機關的一項重要工作制度,同時也是檢察機關行使職權時必須遵循的一項基本工作原則。

      一、檢務公開的核心內容與法律依據

      (一)檢務公開的核心內容

      1.檢務公開根本在于公開檢察執法活動

      檢務公開的核心內容是檢察執法活動公開。主要理由如下:其一,檢察執法辦案是檢察權運行的基本形式,檢察權作為公權力要接受社會公眾的監督,確保權力在陽光下運行,首先要求檢察執法辦案活動的公開,這是將權力關進制度籠子這一法治真諦的必然要求;其二,檢察執法辦案涉及公民的人身自由和財產安全的保障,特別是職務犯罪偵查權、審查逮捕權、公訴權的行使,直接涉及公民基本人權的司法保障,迫切需要通過權力運行的公開透明,確保檢察權依法公正行使,確保檢察機關執法辦案的實體公正和程序公正;其三,檢察機關作為國家專門的法律監督機關,同時承擔著職務犯罪偵查、審查逮捕、公訴、訴訟監督等多項權能,雖然內部監督制約有力,但權力集中導致檢察權行使的公正性易遭受外部質疑,檢察執法辦案公開有利于回應社會關切,提升檢察機關司法的公信力;其四,雖然檢務公開還包括檢察官管理事項公開、檢察行政事項公開等內容,但相對而言,社會公眾對具有公共管理屬性的檢察執法辦案活動更為關注,同時檢察政務、檢察隊伍等事項也要服務于檢察執法辦案活動;其五,從檢察機關面對的社會輿情動態看,隨著新媒體的發展,由于檢察執法辦案活動不夠公開透明而導致負面輿情滋生,嚴重損害檢察機關和檢察干警形象的事件時有發生,及時公開檢察執法辦案活動的情況,有利于占領輿情制高點,形成良好輿論環境。

      2.檢察執法活動公開的內涵與外延

      我們認為,所謂檢察執法活動公開,是指除國家秘密等不宜公開的特定情形外,檢察機關依照法律和有關規定,將檢察執法活動過程以及有關案件信息向社會公眾和訴訟參與人公開的工作制度。首先,檢察執法活動公開的主體是檢察機關,包括高檢院和地方各級人民檢察院在內,均負有在管轄范圍內向社會公眾和訴訟參與人公開檢察執法活動過程和信息的職責和義務;其次,檢察執法活動公開的內容是檢察執法辦案活動的具體過程和相關信息,包括執法依據、執法流程、辦案程序、執法結果以及法律文書等各個方面,是檢察執法活動的全方位公開;再次,檢察執法活動公開的對象是社會公眾和案件相關訴訟參與人,也就是說,檢察執法活動不僅要向訴訟參與人公開,更為重要的是要面向社會公眾公開。

      準確理解檢察執法活動公開的內涵,需要把握好以下兩點:

      其一,檢察執法活動公開包括檢察執法活動的過程公開與檢察執法活動的信息公開。區分過程公開與信息公開,是近年來司法公開理論研究所取得的重要成果。特別是隨著2007年我國《政府信息公開條例》頒布實施,司法信息公開得到理論界的廣泛重視。在學者看來,雖然司法活動的過程公開與信息公開都屬于司法公開,但二者的側重點不同:其一,司法活動的過程公開是司法行為的公開,而信息公開主要是文件、筆錄和各種數字信息的公開;其二,過程公開屬于個案公開,而信息公開屬于普遍公開;其三,過程公開一般由司法機關依職權主動進行,無需當事人申請,而信息公開既可以由司法機關主動進行,也可以由當事人或社會公眾申請公開。[2]高檢院2014年6月制定下發《人民檢察院案件信息公開工作規定》,單獨對案件信息公開作出明確規定,事實上已經表明了對檢察執法活動過程公開與信息公開的明確界分。但是從深化檢務公開制度改革的實踐看,很多同志對區分過程公開與信息公開尚缺少清晰認識,而是習慣于將案件信息查詢、重大案件信息和典型案例發布與案件公開審查和公開聽證等并列,在實踐中容易引起混淆,也容易在把握公開原則方面陷入誤區。

      因此,檢察執法活動公開包括兩種基本類型:一是檢察執法活動的過程公開,二是檢察執法活動的信息公開。檢察執法活動的過程公開,是指檢察執法活動作為一種具體司法行為本身的公開,類似于法院的審判公開;檢察執法活動的信息公開,是指檢察執法活動過程中制作或獲取,并以一定形式記錄、保存的信息的公開,類似于政府信息公開。雖然都屬于檢察執法活動公開的內容,但由于公開內容的不同,導致二者在公開時間、公開方式、公開對象等多方面存在差異。比如,在公開時間方面,檢察執法活動的過程公開具有同步性,而信息公開屬于事后公開;在公開方式方面,過程公開具有單一性,主要是通過公開審查、公開宣告來實現的,而信息公開的方式則較為靈活,也更為豐富多樣等。當前深化檢務公開制度改革,既包括過程公開,也包括信息公開。比如,對一些特殊案件組織公開審查、公開答復,屬于檢察執法活動的過程公開;而案件程序性信息查詢、重要案件信息發布、法律文書公開等,則屬于檢察執法活動的信息公開。由于二者在諸多方面存在差異,因此,在深化檢務公開制度改革中,也應當根據其各自特點,在制度設計上采取不同的公開模式和策略。

      其二,要合理區分檢察執法活動的過程公開和訴訟參與人的訴訟參與。舉例來說,當前各地檢察機關在案件公開審查方面進行了深入探索,包括審查逮捕案件公開審查、不起訴案件公開審查、羈押必要性公開審查、民事申訴案件公開審查等等,在這些公開審查的場合,檢察機關通過聽證的方式,將案件利益方(包括犯罪嫌疑人與公安機關)納入檢察執法活動流程,而通常不允許社會公眾旁聽。那么,這種情況是否屬于檢察執法活動公開的內容,實踐中存在很大爭議。我們認為,雖然也可以將上述情況納入廣義的檢察執法活動公開,但將其作為訴訟參與人參與訴訟活動的一種實踐創新,更能體現其價值。首先,二者的權利淵源不同。檢察執法活動公開的權利淵源是公民的知情權等基本權利,體現了人民群眾在國家政治生活中的主體地位;訴訟參與的權利淵源是當事人、辯護人等訴訟參與人的訴訟權利,體現了其在訴訟活動中的主體地位。其次,二者的對象不同。檢察執法活動公開雖然也包括對訴訟參與人的公開,但主要是面向社會公眾的公開,接受社會公眾的監督;訴訟參與則僅限于訴訟主體,是訴訟主體對其訴訟權利的依法行使,其他社會公眾無法參與訴訟活動。再次,二者的效果不同。檢察執法活動公開是檢察機關單向度地將執法情況向社會公眾公開,對案件訴訟進展不產生直接影響;訴訟主體參與訴訟則不僅是“受眾”,同時還要通過參與訴訟活動依法行使自己的訴訟權利,發表意見,很有可能直接影響到后續訴訟活動的發展。最后,二者的法律保障不同。雖然檢察機關目前探索的各類公開審查活動沒有具體的法律規定,但訴訟參與整體上屬于訴訟法等基本法律所保障的范疇,法律對訴訟參與的保障力度明顯大于對檢察執法活動公開的保障力度。因此,我們初步認為,當前各地檢察機關探索的公開審查制度,只有擺到訴訟參與的位階上,才能更好地凸顯其功能和價值。當然,如果檢察機關在公開審查時面向社會開放,允許社會公眾旁聽,自然屬于檢察執法活動公開的內容。

      (二)檢察執法活動公開的法律依據

      審判公開、檢務公開同屬于司法公開。與審判公開相比,檢察執法活動公開在我國憲法和訴訟法上缺少明確具體的規定,但這并不意味著檢察執法活動公開沒有法律依據。我們認為,檢察執法活動公開是憲法對檢察機關的基本要求,是檢察機關必須履行的憲法義務。

      1.檢察執法活動公開是對公民憲法權利的落實

      “權利與權力的關系反映的是市民社會與政治國家之間的關系,這種關系在法學(尤其在法理學或法哲學)上通常是被作為最主要的關系來對待的?!盵3]近代憲法是作為控權法而產生和出現的,作為憲法組成部分的基本權利,從一開始便與限制國家權力相聯系。由于基本權利天然地具有拘束國家權力的屬性,因此,作為行使檢察權的檢察機關必須受基本權利的直接約束,負有保障公民基本權利的憲法義務。[4]高檢院制定的《深化檢務公開制度改革試點工作方案》在“指導思想和目標任務”中,明確指出要“更好地保障人民群眾對檢察工作的知情權、參與權、表達權、監督權”。我們認為,保障人民群眾對檢察工作的知情權、參與權、表達權、監督權,是檢務公開制度設計的權利淵源和邏輯起點,也是檢察執法活動公開的根本目的所在。

      在知情權、參與權、表達權、監督權四項基本權利中,知情權是基礎和前提。[5]知情權,又稱“知的權利”、“了解權”等等,是指有關主體有獲得與他有關的情報信息的權利。作為一項具有確定含義的人權概念,知情權是在二戰以后由西方新聞界提出的一個口號,并很快發展為一項法定權利。1946年,聯合國第59號決議宣布:“信息自由原為基本人權之一,且為聯合國致力維護之一切自由之關鍵?!甭摵蠂髸?948年通過的《世界人權宣言》第十九條規定:“人人有權享有主張和發表意見的自由。此項權利包括持有主張而不受干涉的自由,以及通過任何媒體和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由?!敝链?,知情權作為基本權利的法律地位已經十分明確。1949年聯邦德國制定的波恩基本法,首次將具有現代人權意義的知情權在國內法中予以明確規定。此后,瑞典、芬蘭、日本、挪威等國紛紛制定或修改法律,要求政府信息公開,保障公民的知情權。[6]

      就我國而言,雖然我國憲法沒有明確規定公民的知情權。但將知情權作為一項憲法性權利,是我國多數學者的觀點。其一,從憲法基礎理論可以推演出知情權是一種憲法權利和法定權利;其二,知情權是憲法中的隱含權,我國憲法雖然沒有直接規定公民的知情權,但不能說它否定公民知情權的存在,傳統知情權在憲法體系中大多歸于表達自由的架構下;其三,知情權雖然沒有在憲法條文中直接規定,但能夠在人民主權原則、言論自由以及監督權和其他權利的內涵處,通過憲法解釋的方法解釋出知情權;其四,從知情權的發展過程看,并不是因為有許多國家將知情權規定在憲法中,才使知情權具有憲法權利的屬性,而是因為知情權本身具有憲法權利的屬性之后才獲得憲法的確認。[7]我們認為,在我國雖然知情權不像參與權、表達權、監督權那樣在憲法條文得以明確規定,但其已經隱含在憲法有關條款中,我國憲法已經間接確認了公民的知情權。同時,將知情權與參與權、表達權、監督權一起作為公民的基本權利,在黨和國家的重要文獻和文件中已經得到明確體現。特別是黨中央在黨的十七大報告、十八大報告中反復強調要“保障人民知情權、參與權、表達權、監督權”;國務院新聞辦公室發布的《國家人權行動計劃》將“知情權、參與權、表達權、監督權”與“人身權利、被羈押人的權利、獲得公正審判的權利、宗教信仰自由”一起,列為“公民權利和政治權利”的內容,都說明了黨和國家對知情權作為憲法中公民基本權利地位的認可。

      與普遍意義上的知情權、參與權、表達權、監督權相比,人民群眾對檢察執法活動的知情權、參與權、表達權、監督權有其特殊性。以知情權為例,當代具有普遍人權意義的知情權是二戰以后發展出的概念,并由此催生了各國政府信息公開立法。但是與政府信息公開相比,以審判公開為代表的司法公開歷史更為悠久。1764年,意大利刑法學家貝卡里亞在《犯罪與刑罰》中就明確指出,為約束強力和保障人民自由,審判應當公開。[8] 1791年美國憲法修正案第6條規定:“在一切刑事訴訟中,被告有權由犯罪行為發生地的州和地區的公正陪審團予以迅速和公開的審判?!钡?9世紀中后期,法國、德國、日本等國都相繼實行審判公開的原則,接受公開審判已經為各國憲法普遍確認的基本人權。實行公開審判,不僅是對被告人合法權益的保障,同時也體現了對社會公眾知情權、參與權、表達權、監督權的尊重和保障。我們認為,以審判公開為代表的司法公開之所以遠遠走在政府信息公開的前面,主要原因是司法活動特別是刑事司法活動,直接涉及公民人身權、財產權等基本權利的保障,被告人在刑事司法活動中極易受到國家權力擴張的侵害,迫切需要加強社會監督,防止權力濫用。實際上,之所以在二戰以后知情權作為普遍人權得到重視,也與西方國家政府權力的極度擴張相關。在這種意義上,可以說,越是國家權力集中、越是國家權力容易擴張和濫用的領域,就越需要強調社會公眾的知情、參與、表達與監督,唯有讓權力在陽光下運行,才能把權力關進制度的籠子。檢察執法活動是檢察機關行使檢察權的基本形式,不僅涵蓋從刑事立案到刑事裁判執行的全過程,同時還涉及到對民事訴訟、行政訴訟活動的參與和監督,直接涉及公民合法權益的保障,涉及被告人、犯罪嫌疑人人身、財產等權益的剝奪,因此不僅需要權力機關的監督和其他司法機關的制約,同時還需要以權利制約權力,通過加強社會監督,防止檢察權的擴張和濫用。這是在檢察執法活動中,需要特別強調尊重和保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權的原因所在。

      2.檢察執法活動公開是檢察機關的憲法義務

      實踐中,有些同志對檢務公開特別是檢察執法活動公開的本質屬性還存在模糊甚至錯誤認識,有的將檢務公開定位于檢察權的運行方式。[9]有的認為檢務公開是檢察機關授權給服務對象的一種監督手段。[10]這些錯誤認識,都是由于缺少對檢務公開本質屬性的科學認知。

      我們認為,以檢察執法活動公開為核心的檢務公開,既不是檢察機關對檢察權運行方式的單方面調整,更不是對人民群眾的“恩賜”,而是作為國家司法機關所必需承擔的憲法義務。從理論上來說,憲法義務包括兩種不同的類型,第一種類型是一般人在憲法上所應承擔的義務,即我國憲法文件以及憲法理論中所言的“公民的基本義務”;第二種類型則是特定的主體,主要是國家機關或公共權力主體以及實際的權力持有者(如國家公務人員)在憲法上承擔的義務。[11]此處所說的憲法義務,特指上述第二種類型的憲法義務,即公權力主體所承擔的憲法義務。關于國家所承擔的權利保障的憲法義務,聯合國大會1999年制定的《在促進和保護普遍公認的人權和基本自由方面的權利和義務宣言》,強調國際社會所有成員必須共同地、分別地履行其促進和鼓勵尊重所有人的人權和基本自由的莊嚴義務,同時也強調各國負有首要責任和義務促進和保護人權和基本自由。2004年我國憲法修正案規定“國家尊重和保障人權”,以根本大法的形式明確了國家在保障人權方面的義務。國家承擔的尊重和保障人權的憲法義務分為兩個層面:一是消極義務(尊重義務),即禁止國家侵犯人權;二是積極義務(保護義務),即國家要采取積極措施保護、實現和促進人權?!皣覍θ藱嗟淖鹬亓x務與保護義務是相互聯系的,在現代社會法治國家或福利國家、社會主義法治國家,‘尊重’的內涵已不限于自由主義法治國時代的國家的消極義務(不干預也不保護),而進一步要求國家承擔促進人權完滿實現的義務?!盵12]就檢察機關而言,既然憲法賦予了人民群眾對檢察執法活動的知情權、參與權、表達權、監督權,檢察機關就應當積極創造條件,促進和保障人民群眾知情權、參與權、表達權、監督權的實現,特別是要最大限度地將檢察執法辦案活動及相關信息向社會公開,這是檢察機關必須承擔的憲法義務。

      以檢察執法活動公開為重點,切實保障人民群眾對檢察工作的知情權、參與權、表達權、監督權,就其根本目的來說,在于貫徹我國憲法規定的人民主權原則,保障人民群眾當家作主的權力。我國憲法第2條規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟文化事業,管理社會事務?!边@是馬克思列寧主義人民主權理論在我國制定法層面的具體體現,以根本法的形式確認了人民群眾當家作主的地位。在我國,代表制民主是人民行使當家作主權力的基本形式,但作為中國特色社會主義民主政治的重要實踐形式,黨和國家一直強調擴大公民對國家政治生活的有序參與,保證人民當家作主的地位。習近平同志深刻指出:古今中外的實踐都表明,保證和支持人民當家作主,讓人民的代表來參與國家生活和社會生活的管理是十分重要的,通過選舉以外的制度和方式讓人民參與國家生活和社會生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利,人民只有在投票時被喚醒,投票后就進入休眠期,這樣的民主是形式主義的。檢察機關執法辦案活動是國家司法權力運行的重要形式,是國家政治生活的有機組成部分。從各層面各領域擴大公民有序政治參與,顯然包括要擴大公民對司法活動的參與。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,把“保障人民群眾參與司法”作為“保證公正司法,提高司法公信力”的一項重要任務,對檢察機關保障公民對檢察執法辦案活動的參與提出了更高的要求。我們要從貫徹人民主權原則,保證人民當家作主地位的高度,把檢察執法活動公開作為必須履行的憲法義務和政治責任,切實保障人民群眾對檢察執法辦案活動的知情權、參與權、表達權和監督權。 

      二、檢察執法活動公開的特點

      檢察執法活動公開與審判公開、政府信息公開相比,具有自身的獨特性。以檢察執法活動公開為重點深化檢務公開制度改革,必須立足結合我國檢察執法活動的特點和規律,進行通盤考慮。

      (一)獨特性緣于檢察權的復合性與統一性

      長期以來,理論界對我國檢察權的本質屬性爭論不休。比如,有的觀點認為,由于檢察機關行使的偵查權具有行政性質,檢察機關自身實行一體化的領導機制,因此,檢察權應當屬于行政權的一部分;有的觀點認為,將司法權僅僅理解為裁判權是狹隘的,由于檢察機關獨立行使職權,其偵查、公訴以及訴訟監督等活動,都符合司法機關積極、主動追訴犯罪、依法主持和進行訴訟的特點,因此,檢察權應當屬于司法權;有的觀點認為,我國的檢察機關具有行政權和司法權的雙重屬性,但在法制上應將其歸為司法權;更有觀點認為,檢察權的性質在某些方面表現出行政性質,在某些方面具有濃厚的司法性質,但其本質屬性是法律監督權。[13]我們認為,人民代表大會制度是我國憲法確立的根本政治制度,與西方國家“三權分立”的政治架構存在本質上的區別。在人民代表大會制度下,國家權力架構具有“一元性”,即在一元權力——人民代表大會下,分設出立法權、行政權、審判權和法律監督權。在這種分設的權力體系中,“檢察權并不依附于任何一種權力之中,而是作為獨立的的法律監督權,參與保障權力的有效運行?!盵14]對此,我國著名檢察理論專家王桂五有著精辟論述:“我國的人民檢察制度,是由人民代表大會制度決定和產生的一項法律監督制度。在人民代表大會制度下,法律監督職能從其他國家職能中徹底分離與專門化,是歷史的進步。不能僅僅把檢察制度看作是一項訴訟制度,主要執行訴訟職能,應從國家政治制度的更高層次上加以研究,充分肯定其法律監督職能,才能看清楚檢察制度的本質,從而完善人民代表大會制度下的法律監督機制?!盵15]

      因此,我國檢察權在本質上是法律監督權,而正是為了實現法律監督的需要,憲法將職務犯罪偵查權、審查逮捕權、公訴權、訴訟監督權等具體職權賦予檢察機關,成為法律監督權的有機組成部分。在明確我國檢察權在本質上屬于法律監督權的基礎上,我們可以清楚地看出我國檢察權的特殊性,即權力類型的復合性與權力性質的統一性相結合。在我國人民代表大會制度之下,立法權由人民代表大會行使,行政權、審判權、法律監督權則分別由行政機關、審判機關和檢察機關行使。但是,與行政權的單純行政屬性、審判權的單純司法屬性相比,檢察權的各項權能在基本屬性和運行規律上體現出多種樣態,呈現出權力類型復合性的特點。所謂權力類型的復合性,是指根據我國憲法和法律的規定,我國檢察機關行使的國家權力包括職務犯罪偵查權、審查逮捕權、公訴權和對訴訟活動的監督權等多項職權,其中有的職權(如職務犯罪偵查權)帶有行政屬性,有的職能(如審查逮捕權)帶有司法屬性,有的職能(如公訴權)則徘徊于行政屬性與司法屬性之間,在權力運行的基本樣態和規律上體現出多樣性。然而,這些帶有不同屬性的權能之所以能夠統一于檢察權之中,則在于其本質上都具有法律監督的屬性,即權力性質的統一性。所謂權力性質的統一性,是指從我國檢察機關的憲法定位和憲法、法律賦予的各項職權來看,檢察機關承擔的各項職權,無論是職務犯罪偵查權、審查逮捕權、公訴權,還是訴訟監督權,在本質屬性上又都統一于法律監督權之下,作為法律監督權的有機組成部分而存在,從而在各項具體職權的“個性”基礎上,體現出“共性”的一面。我們認為,我國檢察權所具有的權力類型復合性與權力性質統一性相結合的特點,在本質上反映了檢察機關的法律監督權與各項具體權能之間的“體”、“用”關系。具體來說,憲法賦予的法律監督權是“體”,是“目的”;各項具體職能是“用”,是“手段”。我國憲法和法律之所以將上述之多權能配置于檢察機關,將之作為檢察權的有機組成部分,就是因為這些權能內含有法律監督的基本屬性,從而從不同角度、不同方面,以不同方式,代表國家實施法律監督,以保障憲法法律統一正確實施。

      (二)檢察執法活動公開的自身獨特性

      理論上普遍認為,檢務公開既不同于審判公開,也不同于政務公開,而有其自身的獨立性。[16]而這種獨立性或者說獨特性正是我國檢察權所獨有的統一性與復合性相結合的特點所決定的。其一,從檢察權權力性質的統一性來看,我國檢察機關所承擔的各項權能,均具有法律監督權的本質屬性,檢察執法活動公開實質上國家法律監督權運作情況的公開。與三權分立的權力架構相比,由于我國一元分立的權力架構不含有動態守衡的權力規制因素,故在人民代表大會設立了專司監督的法律監督權能,并將之賦予了檢察機關。[17]由于這種制度安排體系中權力運行的單向性性質,作為專司法律監督權的檢察機關,勢必面臨著“誰來監督監督者”的問題,使得檢察執法活動公開更加顯得必要和緊迫。其二,從檢察權權力類型的復合性來來看,作為法律監督權組成部分的各項具體權能,又不同程度地分別體現出其司法屬性或行政屬性,并導致檢察權運行模式和內在規律的多樣性。雖然我們不贊成西方“三權分立”的政治架構,但其所揭示的行政權與司法權在運行機理上的差異,也促使我們高度重視職務犯罪偵查權、審查逮捕權、公訴權以及訴訟監督權不同的運行機理和運作規律,特別是在推進檢察執法活動公開時,我們對檢察權各組成部分之間的運行模式和內在規律的差異,也必須充分重視,而不能像審判公開和政府信息公開那樣采取整齊劃一的模式。

      我國檢察執法活動公開所具有的獨特性,提醒我們必須再次回到檢察執法活動公開的內涵界定和類型劃分等問題上,從區分“過程公開”與“信息公開”的視角,合理劃分檢察執法活動公開的范圍和程度。我們認為,對于國家權力來說,無論是哪種權力類型,其運作的信息都必須對外公開,這是保障人民群眾知情權等憲法權利的必然要求。但是對于權力運作的具體過程能否對外公開,則不可一概而論。以行政權的運作為例,理論上普遍認為,由于行政權因實現社會控制以及維護公共秩序的需要,行政行為具有一定的封閉性和秘密性,因此行政權運作情況的公開主要表現為信息公開,具體為政府信息公開。相對而言,以審判權為重要組成部分的司法權運作情況,在公開的范圍和程度上,則要遠遠大于行政權,并且主要表現為司法過程的公開。這與其權力屬性和運作規律緊密相關,同時也說明了緣何審判公開原則與偵查保密原則能夠并存于刑事訴訟活動之中。[18]

      我國檢察權是多種權力樣態的復合,雖然共同服務于法律監督的目的,但其權力類型的復合性和自身獨具的運作規律并不能因此而抹殺。比如,對于職務犯罪偵查權來說,雖然理論上提出了“偵查公開”甚至職務犯罪“偵查公開”的觀點,[19]但“我國很多學者在提出偵查公開或者適度公開原則時,所真正論及的內容實質上是程序參與原則”[20],所保障也主要是訴訟參與人的訴訟權利,與面向社會公眾的公開并不可同日而語。再如,對于審查逮捕權來說,雖然很多國家和地區由法官采取開庭的形式進行,但由于其處于偵查活動期間,因此基于偵查保密的要求,決定犯罪嫌疑人逮捕與否的審查活動也并不對外公開。除了上述因涉及偵查活動而不宜公開的情形外,審查起訴以及訴訟監督的過程也不宜全面公開,因為大多數情況下,無論是審查起訴還是訴訟監督,這些執法活動普遍缺乏基本的“訴訟”形態,在有后位的法庭審理制約的情形下,適當講求效率是必要且妥當的。不起訴、申訴審查等檢察終結性決定則可以探索構建“訴訟”形態,以“兩造對立,居中裁判”增加決定的正當性和可接受性。

      在我們看來,如果無視檢察執法活動的特點和規律,不加區別地將檢察執法活動向社會公眾公開,將帶來一系列的弊端:一是容易導致社會公眾過多介入檢察執法活動的專業判斷,形成“輿論裁判”,影響檢察執法活動的公正性和專業性;二是容易導致在檢察執法活動中“虛增”公眾參與的環節,影響司法效率,耗費司法資源,特別是在審查逮捕環節,法律規定的審查期限十分有限,是否對外公開更應慎重;三是容易導致不當侵犯犯罪嫌疑人、被告人權利,在審前階段,任何犯罪嫌疑人、被告人在法律上都應當假定為無罪,但檢察執法活動過分公開將導致審結階段當事人信息不當披露,不利于對其合法權利的保障;四是容易導致對法院獨立裁判的不當干擾,特別是公訴案件和訴訟監督案件信息的提前披露,容易在社會上造成有利或不利于案件當事人的輿論,干擾和影響法官的獨立判斷,影響司法公正。因此,我們認為,基于檢察執法活動的規律特點,檢察執法活動過程不應當也無條件全面對外公開。從這個意義上,認為“在司法公開中,審判公開應當比檢務公開更直接、更深入、更透明”[21]的觀點有其合理性。當然,檢察執法活動的過程并非全然不能向社會公開,對于某些帶有司法性、終局性的環節(如不起訴),以及需要重點監督的特定環節和流程(如職務犯罪偵查中的特定情形)等,經過周密的程序設計,同樣存在面向社會公開的可行性?;谏鲜龇治?,我們認為,對于檢察執法活動的信息,能公開的應當一律公開;對于檢察執法活動的過程,能否公開及如何公開,則需要慎重把握,不可一概而論。

      (三)檢察執法活動公開應遵循的原則[22]

      檢察執法活動公開應當堅持以下幾項原則:

      一是依法公開。所謂依法公開,是指檢察執法活動公開要做到依法有據。需要強調的是,由于檢察執法活動公開是檢察機關應盡的憲法義務,所以就公開本身而言,不需要法律的特別授權。但是,對于檢察執法活動中哪些內容不對外公開,則要由法律作出明確規定,不能各行其是,隨意限制公開范圍。相對于審判公開而言,檢察執法活動公開所受到的法律限制更多,特別是由于檢察執法活動所涉及案件大多屬于審前程序,很多案件材料屬于保密狀態,需要按照《保密法》等有關法律法規的要求,依法限制對外披露,這既是保障檢察執法活動順利進行的需要,也是保護被告人、犯罪嫌疑人合法權益,更是維護法院依法獨立、公正裁判的需要。

      二是充分公開。所謂充分公開,是指檢察執法活動在能公開的情況應當盡可能予以公開。之所以強調充分公開,是因為“全面公開”和“公開是原則,不公開是例外”的要求在檢察執法活動公開中容易被誤解和擴大化。應當承認,在已經建立信息公開制度的國家,一般都確立了“以公開為原則,不公開為例外”的基本原則[23],但我們認為,這一基本原則只能適用于信息公開的范圍,而不能將之擴大為對檢察執法活動公開的整體要求。特別是對于檢察執法活動的過程公開,只能限定在具有司法性、終局性的特定執法領域和需要特別加強外部監督的特定執法環節。我們認為,就檢察執法活動公開整體而言,應當堅持“以信息公開為常態,以過程公開為例外”的原則,具體到檢察執法活動的信息公開,則應嚴格落實“公開是原則,不公開是例外”的要求,做到依法全面公開。

      三是分類公開。所謂分類公開,是指應當根據不同社會主體對檢察執法活動過程和信息的不同需求,有區別、分層次地確定檢察執法活動公開的內容和方式,以實現公開效益的最大化。在檢察執法活動中強調分類公開,是基于我國檢務公開本身所具有的層次性特點[24],即無論是檢務公開的對象,還是公開內容、公開方式和手段,都存在層次性。比如,檢察執法活動公開的對象既包括公眾,也包括訴訟參與人;公開的內容既包括絕對公開的內容,也包括僅對特定對象公開的內容;公開的方式既包括依職權公開,也包括依申請公開等。充分重視檢察執法活動公開的層次性,有利于滿足多元主體不同的利益需求,實現司法資源科學配置,也有利于協調檢察執法活動公開所帶來的不同主體間的利益沖突。如,對于檢察機關辦理案件的受理時間、辦案期限、辦案部門、辦案進程、處理結果、強制措施等程序性信息,僅限于訴訟參與人依申請公開;對于檢察機關辦理的重大案件和法律文書,主動向社會公開,就體現了分類公開的要求。

      四是及時公開。所謂及時公開,是指檢察執法活動的有關內容和信息在客觀條件許可的情況下,應當盡可能迅速地對外公開。信息的價值很大程度上取決于信息的及時性,只有及時地將檢察執法活動對外公開,人民群眾的知情權才能得到有效保障。實際上,各國信息公開立法都對及時公開作出了規定,甚至提出了“當場”、“最短期限內”、“盡快”、“24小時”等要求。[25]對于檢察執法活動的過程公開來說,由于這種公開是在程序內進行的,因此,對其及時性的要求并不需要特別強調。相對而言,檢察執法活動的信息公開,其及時性就顯得更為重要,需要通過制度加以規范,以防止信息公開滯后。當然,及時公開并不是說越早公開越好,其中也有“度”的把握,需要針對不同信息類型作出區別對待。

      五是規范公開。所謂規范公開,是指檢察執法活動公開應當堅持頂層設計的原則,由高檢院統一確定公開的內容、范圍、程度和方式,既要防止應當公開而不公開,也要防止不應當公開而隨意公開,確保公開的制度化和規范化。從近年來各地實施檢務公開的情況看,限制公開和隨意公開兩種傾向都有所表現,既有將檢委會討論案件情況對外公開等擅自擴大公開范圍的情況,也有漠視社會公眾知情權和訴訟參與人的合法權利,對應當公開的情形不予公開的情況。因此,在各地檢察機關積極探索的基礎上,還需要由高檢院適時出臺相關文件統一規范。同時,還要建立完善相關的督查、投訴等工作機制,加強對應公開而不公開或不及時公開情形的責任追究,確保檢察執法活動公開的規范運作。

      六是公開便民。所謂公開便民,是指檢察執法活動公開在方式途徑上要體現方便群眾的要求,采取易于人民群眾了解和接受的方式推進檢察執法活動公開。就檢察執法活動的過程公開而言,有的地方檢察機關加強司法辦案場所建設,設置了專門的聽證室、宣告室,便利群眾參與,就是落實便民原則的重要舉措;高檢院在全國范圍內建立統一的案件信息公開平臺,整合了全國檢察機關信息公開資源,對于落實檢察執法活動公開的便民原則具有重大意義。應當指出,在信息化時代,在公開方式上要體現便民原則,必須高度重視檢察門戶網站和檢察機關官方微博、微信等新媒體的作用,在這方面,各地檢察機關已經進行了深入探索,在此不予贅述。

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      * 課題組長:周越強(上海市人民檢察院第二分院檢察長);課題組成員:郭寶合、楊志國、黃翀。

      本文系2014年最高人民檢察院檢察理論研究重點課題項目“深化檢務公開機制研究”(項目批準號GJ2014B04)的階段性研究成果。 

      [1] 參見《最高人民檢察院關于進一步深化人民檢察院“檢務公開”的意見》。

      [2] 譚世貴:《論司法信息公開》,《北方法學》2012年第3期。

      [3] 公丕祥主編:《法理學》,復旦大學出版社2002年版,第201頁。

      [4] 參見韓大元主編:《中國檢察制度憲法基礎研究》,中國檢察出版社2007年版,第152-154頁。

      [5] 我國憲法第2條第3款規定:“人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務?!睉椃ǖ?5條第1款規定:“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由?!睉椃ǖ?1條第1款規定:“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家機關工作人員,有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為,有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利,但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害?!边@是憲法對人民群眾參與權、表達權、監督權的明確規定。與參與權、表達權、監督權不同,知情權在我國憲法文本中缺少明確規定。

      [6] 參見林愛珺:《知情權的法律保障》,復旦大學出版社2010年版,第53-55頁。

      [7] 參見前引[6],林愛珺書,第32頁。

      [8] [意]貝卡里亞:《犯罪與刑罰》,黃風譯,大百科全書出版社1993年版,第2頁。

      [9] 參見李建:《檢務公開的理論思考與實踐探索》,《中國檢察官》2012年第12期。

      [10] 參見魏建文:《缺失與構建:對“檢務公開”制度的反思》,《中國刑事法雜志》2009年第9期。

      [11] 參見林來梵:《從憲法規范到規范憲法:規范憲法學的一種前言》,法律出版社2001年版,第235頁。

      [12] 郭道暉:《人權的國家保障義務》,《河北法學》2009年第8期。

      [13] 參見前引[4],韓大元書,第42-43頁。

      [14] 樊崇義主編:《檢察制度原理》,法律出版社2009年版,第117頁。

      [15] 王桂五:《中華人民共和國檢察制度研究》,法律出版社1991年版,第3頁。

      [16] 劉潤發等:《檢務公開理論與實踐學術研討會綜述》,《人民檢察》2009年第14期。

      [17] 參見前引[14],樊崇義書,第115頁。

      [18] 至于偵查保密原則,很多國家《刑事訴訟法》都有明確規定。如,《法國刑事訴訟法》第11條規定,“除法律另有規定外,偵查和預審程序一律秘密進行,并不的損害犯罪嫌疑人的權利?!薄兑獯罄淌略V訟法》第329條規定:“由公訴人和司法警察進行的偵查活動應當保密……?!薄抖砹_斯刑事訴訟法典》第161條第1款規定,“審前調查的材料不得泄露……?!蔽覈_灣地區《刑事訴訟法》也有類似規定。

      [19] 參見陳永生:《論偵查公開》,《法學論壇》2000年第2期;詹復亮:《職務犯罪偵查公開探析》,《人民檢察》2005年第11期(下)。

      [20] 黃豹:《偵查構造論》,中國政法大學博士學位論文,2006年,第77頁。

      [21] 孫應征:《對司法公開改革的基礎認識》,《檢察日報》2014年9月19日,第3版。

      [22] 關于檢察執法活動公開的原則,高檢院制定的關于檢務公開的相關規范性文件已經有所規定。比如,高檢院2006年制定的《關于進一步深化人民檢察院“檢務公開”的意見》中提出了進一步深化檢務公開應當遵循的四項原則,即嚴格依法原則、真實充分原則、及時便民原則、開拓創新原則;2013年制定的《深化檢務公開制度改革試點工作方案》中提出要堅持“依法、全面、及時、規范”和“公開是原則,不公開是例外”的原則;2014年制定的《人民檢察院案件信息公開工作規定(試行)》指出,人民檢察院公開案件信息,應當遵循依法、便民、及時、規范、安全的原則。我們認為,上述規范性文件中所提及的檢務公開原則雖然在表述上略有不同,但其精神一以貫之,同樣適用于檢察執法活動公開。

      [23] 參見前引[6],林愛珺書,第83頁。

      [24] 參見劉昂、楊征軍:《檢務公開的層次性簡論》,《人民檢察》2013年第17期。

      [25] 參見前引[6],林愛珺書,第84頁。

            

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