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    立案監督若干實務問題思考 時間:2015年12月22日

    偵監處 呂顥 王建平

    立案監督是檢察機關偵查監督部門的主要職能之一。2010年最高人民檢察院、公安部制定了《關于刑事立案監督有關問題的規定(試行)》(以下簡稱《立案監督規定》)細化了刑事訴訟法關于立案監督的規定。上海市也于2010年印發了《上海市檢察機關刑事立案監督工作規定(試行)》(以下簡稱《本市規定》)。2012年新修訂的刑事訴訟規則對立案監督作了專章規定。上述文件雖然很大程度規范了立案監督案件的辦理,但在實踐中,仍然有需要進一步明確的地方。

    一、要求公安機關說明不立案理由的條件

    (一)實踐中的不同做法

    2012年以來,上海市通過控申部門移送的立案監督線索247件279人,占立案監督案件受理總數的65.34%,此類案件多是由被害人提出的。然而對被害人提出的立案監督線索,是否必須要公安機關說明理由,實踐中的做法主要分為兩種:

    一是檢察機關受理案件后一律制發《要求說明不立案理由通知書》,公安機關在回復《不立案理由說明書》的同時,移送相關案卷材料;二是檢察機關受理案件后先對立案監督線索進行審查,通過開具介紹信調取或直接聯系公安機關偵查人員調取等形式獲取有關案卷材料,待調查核實證據材料后再決定是否制發《要求說明不立案理由通知書》。

    相較而言,前一種做法在要求說明不立案理由時,公安機關作為附件移送案卷材料,不必另行調取,執行時程序更順暢。后一種做法在調查后有的放矢,更具嚴肅性,有利于維護檢察機立案監督的權威。而這兩種不同的做法不僅源于各個檢察院長期的實踐,也源于對法律、司法解釋的不同理解。

    (二)相關法律、司法解釋及法律適用意見的內容

    新修訂的刑事訴訟法對原立案監督的條文未作修改,根據刑事訴訟法第111條,人民檢察院或者被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的,應當要求公安機關說明不立案理由。根據該規定,在被害人向檢察機關提出立案監督請求時,并不要求檢察機關先行開展調查、核實工作。

    但2010年最高檢、公安部制定的《立案監督規定》第5條規定對立案監督線索進行審查,只有認為有犯罪事實需要追究刑事責任,屬于被投訴的公安機關管轄,且公安機關已作出不立案決定時才可以要求公安機關說明不立案理由。同年,上海市人民檢察院制定的《本市規定》依據《立案監督規定》對此作了細化。

    對這個問題,新舊刑事訴訟規則亦有涉及。根據修訂前的規定,立案監督案件被細分為兩類:一類系人民檢察院自行發現的立案監督案件,由偵查監督部門(原審查逮捕部門)負責審查,要求經過調查、核實有關證據材料,認為需要公安機關說明不立案理由時,可以要求公安機關書面說明不立案理由。另一類系被害人向人民檢察院提出的立案監督案件,由控告申訴部門受理審查,審查中可以要求被害人提供有關材料,進行必要的調查,認為需要公安機關說明不立案理由時,應當將案件移送偵查監督部門(原審查逮捕部門)辦理。實踐中,由偵查監督部門要求公安機關書面說明不立案理由。

    2012年新修訂的刑事訴訟規則關于立案監督的內容雖有變化,但主要是增加對不應當立案而立案、與行政執法機關銜接、擴展被害人身份范圍、明確調查核實手段等方面。對于要求說明不立案理由的規定和修訂前較為相近。一是規定了立案監督案件的控告、申訴由控告申訴部門受理、審查,并可以要求控告人、申訴人提供有關材料,認為需要公安機關說明不立案理由的,應當及時將案件移送偵查監督部門。二是偵查監督部門經過調查、核實有關證據材料,認為需要公安機關說明不立案理由的,應當要求公安機關書面說明不立案的理由。

    可以看到,各規定對人民檢察院認為公安機關應當立案而不立案的監督程序沒有沖突,但對被害人認為公安機關應當立案而不立案而向檢察機關提出的監督程序則表述不一,并由此帶來了下面幾個問題:

    1.《立案監督規定》(包括《本市規定》)、修訂后的刑事訴訟規則和刑事訴訟法的規定是否有沖突,如何看待各規定的效力?

    2.對人民檢察院對被害人提出的立案監督要求的審查標準應如何掌握?

    (三)對立案監督程序的理解

    根據刑事訴訟法第111條的規定結合刑事訴訟規則的修訂歷史沿革看,我們認為,要求公安機關說明不立案理由標志著檢察機關在法律意義上正式啟動了立案監督程序。根據《立案監督規定》,要求公安機關說明不立案理由前,檢察機關受理的僅僅是立案監督線索,而通過向公安機關制發《要求說明不立案理由通知書》,一是向公安機關明示啟動立案監督程序;二是要求公安機關在說明理由時隨附相關案卷材料。

    而要求說明不立案理由的啟動則源于兩種情況:一是人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的,屬于檢察機關依職權啟動,是檢察機關對公安機關的主動監督;二是被害人認為公安機關對應當立案偵查而不立案偵查,向人民檢察院提出的,屬于依申請啟動,是檢察機關對公安機關的被動監督。根據刑事訴訟法第111條的字面意義,對上述兩種情況,均應當要求公安機關說明不立案的理由。但依職權啟動立案監督程序和依申請啟動立案監督程序的條件應當有所區別,對依職權啟動的立案監督案件,檢察機關偵查監督部門應當在調查核實之后,根據實際情況決定是否發出《要求說明不立案理由通知書》;而依申請的立案監督案件,偵查監督部門應將要求公安機關說明不立案理由作為必經程序。

    1.依職權啟動立案監督程序的條件

    我們認為,人民檢察院依職權啟動立案監督程序,在要求說明不立案理由前,需要經過相對謹慎細致的審查,經審查,認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的,才可以要求公安機關說明不立案理由。

    因為,檢察機關依職權啟動立案監督程序是檢察機關主動行使立案監督權,從維護檢察機關法律監督權的權威性、嚴肅性角度出發,檢察機關行使立案監督權必須慎重,防止捕風捉影式的監督,以免影響公安機關的正常執法。而且從刑事訴訟法的條文看,檢察機關依職權啟動立案監督程序前,開展調查、核實工作也符合法律的要求。根據刑事訴訟法,檢察機關依職權啟動立案監督程序的標志是檢察機關認為公安機關應當立案而不立案偵查,也就是說檢察機關在要求公安機關說明不立案理由時,已經形成了初步的傾向性意見,這就需要經過檢察機關的審查。故檢察機關依職權啟動立案監督程序應當經過調查、核實。

    2.依申請啟動立案監督程序的條件

    我們認為,人民檢察院依申請啟動立案監督程序,不以實質性審查為前提,僅需開展形式審查。

    根據刑事訴訟法第111條的規定:“……被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查,向人民檢察院提出的,人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由?!睆脑摫硎隹?,當被害人向人民檢察院提出立案監督請求的,即應當要求公安機關說明理由,并不需要檢察機關形成自己的意見。刑事訴訟法對此的表述是明確的,沒有留下多少解釋的空間。我們認為,這是法律條文賦予被害人為數有限的救濟權利,應當嚴格遵守。

    但《立案監督規定》和刑事訴訟規則均設置了對立案監督線索審查或者調查、核實的步驟。這些步驟是否和刑事訴訟法的規定存在矛盾?我們認為,如果將上述規定的審查,界定為形式上的審查,那么并不存在沖突。

    根據以往的司法實踐,一些被害人提出立案監督請求的案件中,公安機關并非不立案偵查,而僅僅是尚未立案,也有一些所謂被害人所指控的事實并非刑事案件。對這些情況,如果也一律要求公安機關說明理由,勢必影響到檢察機關立案監督的權威性和嚴肅性,也會給司法機關增加不必要的訴訟成本。所以,有必要對被害人提出的立案監督請求進行形式上的審查,以排除那些實質上并不符合刑事訴訟法第111條規定的請求,那么根據《立案監督規定》第5條,檢察機關的審查包括以下三點內容:一是是否屬于被投訴公安機關管轄;二是是否已經書面作出不立案決定;三是是否有犯罪事實需要追究刑事責任。其中,我們認為,是否有犯罪事實需要追究刑事責任,一般應基于投訴人指控的事實判斷該事實是否涉及刑事犯罪,否則就可能涉及到實質性審查內容了。

    綜上,我們認為,依據啟動條件的不同,立案監督案件的辦理程序應有所區分,對依被害人申請啟動的立案監督條件,應當僅作形式審查,即可要求公安機關說明不立案理由;對檢察機關依職權啟動的立案監督案件,則有必要經過實質性調查后,再決定是否要求公安機關說明不立案理由。

    此外,對立案監督線索的審查期限,也需要進行統一。刑事訴訟法、刑事訴訟規、《立案監督規定》則對立案監督線索的審查期限均沒有規定。2010年上海市人民檢察院制定的《本市規定》則對此作了規定,要求偵查監督部門受理立案監督線索后,應當在三日內制作《刑事立案監督案件線索審查報告》,報部門負責人審核,部門負責人應在二日內審核完畢報經檢察長決定。如對立案監督線索僅作形式上的審查,《本市規定》限定的辦理期限尚能適應辦案需求,但一些案件并非被害人向檢察機關提出,而需要檢察機關依職權啟動立案監督程序,此時,基本上均要調閱公安機關的案卷才能審查,無法按照《本市規定》在短短三日內作出是否有犯罪事實的判斷。故建議對《本市規定》進行修改,增加相應的審查期限。

    二、立案監督案件中“被害人”的理解

    刑事訴訟法規定了被害人可以作為立案監督案件的啟動主體。然而司法實踐中,向檢察機關提出立案監督要求的,常常不是被害人本人。故刑事訴訟規則和《立案監督規定》將立案監督案件的提出主體擴展為被害人及其法定代理人、近親屬或者行政執法機關。這就進一步引發了如下兩個問題:其一,既然立案監督程序的提出者擴展到了被害人的法定代理人、近親屬和行政執法機關,那么他們所享有的權利是否和被害人完全一致?其二,司法實踐中,大量案件尤其是法定犯并沒有被害人,但是可能存在利害關系人,甚至沒有任何利害關系的舉報人,對于這些被害人以外的投訴人是否能享有被害人同等的地位?上述問題缺乏細致、權威的規范,也給司法實踐帶來一定困擾。

    我們認為,對被害人不宜作過于狹義的理解。刑事訴訟法規定被害人向檢察機關提出立案監督,既是對被害人訴訟權利的保護,也是出于監督公安機關,確保打擊犯罪的需要。如果對被害人作過于狹義的理解,不但不利于立案監督工作的開展,而且會挫傷投訴人的積極性甚至容易讓投訴人誤以為檢察機關在找借口“踢皮球”,帶來不必要的麻煩。

    建議將對被害人的范圍作適度擴張:一是參照刑事訴訟規則及《立案監督規定》,將被害人的法定代理人、近親屬納入被害人的范圍,以方便被害人的法定代理人、近親屬為被害人代行投訴權,保障被害人的權益。二是考慮到在大量刑事犯罪中,存在被害單位,可以將被害單位擬制為被害人,賦予被害單位相當于被害人的地位,并由被害單位的訴訟代理人行使。

    對于其他利害關系人、知情人以及行政執法機關,本身不屬于刑事案件被害人的范疇,不宜突破刑事訴訟法的規定,給予其被害人的待遇。但其提出的要求可以作為檢察機關依職權行使立案監督權的監督線索。

    三、偵查監督部門和控申部門的銜接

    (一)案件初審的銜接問題

    根據刑事訴訟規則規定控告檢察部門受理立案監督的控告、申訴,應當根據事實和法律進行審查,并可以要求控告人、申訴人提供有關材料,認為需要公安機關說明理由的,及時將案件移送偵查監督部門辦理。對此,《立案監督規定》并沒有涉及具體的辦案部門,《本市規定》則將立案監督的初審工作交由偵查監督部門辦理,而根據實踐中的傳統做法,控申部門通常不會對立案監督的控告、申訴進行實質性的審查,因而造成了規范性文件之間,以及規范性文件和實踐之間的沖突。

    刑事訴訟規則的規定要求控申部門也履行審查案件的職責,然而控申部門和偵查監督部門的職能分工并不明晰。對于符合什么樣的條件需要公安機關說明理由,控申部門和偵查監督部門的審查標準必然存在差異,因為根據刑事訴訟規則,偵查監督部門接受案件后還有調查、核實的過程。但是刑事訴訟規則并沒有規定控申部門和偵查監督部門各自的審查標準,使得控申部門在實踐中無所適從。我們認為,在目前的情況下,控申部門可以根據《立案監督規定》第5條,僅對立案監督案件進行形式審查。符合形式條件的均可以送偵查監督部門辦理。這樣考慮的理由主要有兩點:一是控申部門接觸到的是投訴人提供的有限的證據材料,難以進行深入審查;二是控申部門辦理的刑事案件數量較少,對一些疑難復雜的情況不易掌握。

    偵監部門收到案件后,如果系被害人提出的立案監督案件,即直接發出《要求說明不立案理由通知書》,如果系其他類型的立案監督案件,則應進一步開展調查、核實工作。

    (二)答復投訴人的銜接問題

    刑事訴訟規則明確規定,偵查監督部門認為公安機關不立案或者立案理由成立的,應當通知控告檢察部門,由其在十日以內將不立案或者立案的理由和根據告知被害人及其法定代理人、近親屬或者行政執法機關?!侗臼幸幎ā芬沧髁祟愃频囊幎?。然而在司法實踐中,做法不一。部分檢察院的偵查監督部門承擔了實質的告知、答復、息訴工作。雖然2003年最高人民檢察院制定的《人民檢察院控告、申訴首辦責任制實施辦法(試行)》(以下簡稱《首辦責任制》)第9條的規定:“對有辦理情況和結果的控告、申訴,控告申訴檢察部門應及時答復來信來訪人,必要時可會同有關部門共同答復,并做好辦結后的息訴工作?!钡趫绦羞^程中,部分檢察院控申部門對《首辦責任制》的理解存在偏差,以首辦職責為由,將規定中的必要情況作為常態,每個案件均要求偵查監督部門共同答復。部分偵查監督部門也基于控申部門不了解案情的原因答復投訴人。部門銜接的不明確也給司法實踐帶來了不便:一是職責不明會引起部門間的推諉;二是業務不對口使得偵查監督部門在答復當事人的過程中事倍功半。

    我們認為,首次答復立案監督案件可以由控申部門和偵查監督部門各自派員參加,并以偵查監督部門為主,控申部門給予協助。后續如發生纏訪、鬧訪情況,則由控申部門為主。因為首次答復時,控申部門對案情可能不如偵查監督部門熟悉,故常常需要偵查監督部門的參與。但對于偵查監督部門已經釋清法理的情況下,偵查監督部門就失去了參與答復的意義,而需要相關經驗豐富的控申部門負責處理。

    (三)法律文書的銜接問題

    刑事訴訟規則未規定檢察機關在答復投訴人時需要提供法律文書,《立案監督規定》亦無上述要求?!侗臼幸幎ā芬髠刹楸O督部門認為公安機關不立案理由成立的,應制作《同意偵查機關不立案理由通知書》,然而檢察實踐中,并沒有適用該文書。根據最高人民檢察院統一發布的訴訟法律文書,當公安機關說明不立案理由后,檢察機關同意公安機關不立案理由的,應當制作《不立案理由審查意見通知書》,故實踐中并沒有按照《本市規定》執行。但該文書應由何部門制作,也未作明確。實踐中,部分檢察院由偵查監督部門制作,部分檢察院由控申部門制作。同時,《不立案理由審查意見通知書》只針對被害人提出立案監督請求,已經要求公安機關說明理由的情況。對于其他投訴人投訴的未要求公安機關說明理由的情況,在答復時缺乏相關法律文書。

    我們認為,根據刑事訴訟規則的規定,由于答復工作由控申部門負責,相關法律文書也應由控申部門制作。同時,應當統一設計制作可以適用于未要求公安機關說明不立案理由的情況以及除被害人以外其它投訴人的專門法律文書用于答復。


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