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    資本市場“兩法銜接”程序的完善 時間:2015年12月22日

            王延祥 

    程序是法律的心臟,是體現一國法律優秀品質最重要的標志,其不僅具有獨立的價值,而且是實體公正的保障。資本市場行政執法與刑事司法銜接程序的完善,對于查處資本市場的違法犯罪,糾正資本市場的亂象,凈化資本市場秩序,促進資本市場健康可持續發展,具有重要的意義。

    一、資本市場“兩法銜接”程序完善的必要性

    資本市場是指證券市場及中長期借貸市場,由于證券市場是資本市場最重要的組成部分,因此,資本市場一般指證券市場。由于我國資本市場起步較晚,管理經驗不足,法律法規滯后。因此,我國資本市場在規范運行方面先天不足,極易導致違法犯罪情況的發生,而行政執法與刑事司法之間,也天然存在“隔行如隔山”的通況,所以完善資本市場“兩法銜接”的程序,顯得尤為迫切。

    1.及時發現案源。由于資本市場專業性強,涉及領域廣,犯罪較為隱秘,加之我國條塊分割,資本市場監管自身的自成體系、自我封閉,犯罪線索難以被公安機關、檢察機關發現。所以,完善資本市場“兩法銜接”程序,可以彌補自己發現和群眾舉報的不足,進一步完善案件的“雙向流動機制”(資本市場監管部門向公安、檢察移送犯罪案件線索;公安、檢察向資本市場監管部門移送非刑罰處罰案件),以充分發揮資本市場在社會主義市場經濟中的職能。

    2.強化檢察職能。與“雙向流動機制”相對應,檢察機關在資本市場“兩法銜接”程序中,具有“雙重職能”:一是法律監督的職能,二是查處職務犯罪的職能。檢察機關作為法律監督機關,不僅可以對公安機關行使立案監督職能,而且可以對資本市場監管機關是否移送案件、是否以罰代刑等執法情況進行監督;同時,對于國家公職人員在監管過程中貪贓枉法、瀆職濫權的行為,依法立案偵查。因此,完善資本市場“兩法銜接”程序,可以強化司法權對行政權的監督,敦促國家公職人員廉政勤政。

    3.培育復合人才。由于資本市場與公安、檢察屬于兩個不同的領域,各自對犯罪構成要件的內涵、證據要求的理解不同,加上資本市場領域的罪名屬于非常用性罪名,

    犯罪構成要件比較復雜,證據形式多樣,諸如電子證據、視聽資料等。因此 ,完善資本市場“兩法銜接”程序,可以改變資本市場監管機關以及公安機關、檢察機關各自不同程度存在的自閉自恰的狀況,打破各自為政的圍墻和壁壘,促進人才智慧的融合,形成既懂實體法、程序法,又精通資本市場業務的復合型人才。

    二、資本市場“兩法銜接”程序中存在的主要問題

    資本市場“兩法銜接”程序,由于資本市場的特殊性,其除了具有一般“兩法銜接”的共性,更有其自身的個性。資本市場“兩法銜接”工作經過約10多年的司法實踐,在程序方面尚存在以下問題。

    1.啟動程序動力不足。資本市場“兩法銜接”的主要目的是為了監督作為行政機關的資本市場監管部門,要求其移送犯罪案件線索,防止以罰代刑,并從中發現職務犯罪案件線索。因此資本市場“兩法銜接”程序的啟動,是建立在“犧牲”行政機關部分利益基礎上的,因而是否移送案件、“兩法銜接”平臺錄入哪些信息,完全取決于資本市場監管部門,這種程序設計,勢必造成資本市場監管部門“利益衡量”后的案件處理,公安辦理的案件中,許多案件屬于行政無法處理的“死案”,檢察機關難以開展法律監督工作,難以發現職務犯罪線索,就不足為奇了。

    2.檢察機關難以有效開展立案監督。資本市場監管部門發現犯罪線索后,對案件是否移送公安機關立案,往往由其上級部門決定,或者與公安機關商討后決定,檢察機關被排斥在監督程序之外。不少資本市場稽查部門的人員,尚不知道還有檢察機關外部監督之說。

    3.參與過程主體缺位。在國家層面,高檢院、公安部、中國證監會根據一些規范性文件,能夠實現資本市場的“兩法銜接”,但是在地方,由于體制原因,地方證監會并不參與資本市場的“兩法銜接”,地方證監部門的缺位,影響了對資本市場犯罪的查處。同時,在參與主體中,往往是“餛燉挑子一頭熱”,檢察機關的熱情比較高,而資本市場監管部門、公安機關缺乏內生的積極性,資本市場的“兩法銜接”雖然取得了一些成績,但效果并不理想。

    4.證據轉化尚需規范。資本市場“兩法銜接”程序中,一個重要的內容就是證據銜接。2012刑訴法對行政機關在行政執法和查辦案件中收集證據的轉化作了規定,高檢院《人民檢察院刑事訴訟規則》又進一步做了具體規定,但是這些規定與資本市場“兩法銜接”中的一些法規、文件以及公安部對刑訴法的解釋,尚有規定不一的情況,造成一些證據不規范,如電子證據、現場筆錄、鑒定意見等,不符合逮捕、起訴的證據要求。一些公安、檢察人員的證據素養,尚不能與資本市場復雜犯罪的要求相匹配,沒有很好起到 “引導” 取證、“出謀”補缺的作用。

    三、完善資本市場“兩法銜接”程序的建議

    完善資本市場“兩法銜接”的程序,對于切實有效打擊資本市場的違法犯罪活動,維護投資者的利益,促進資本市場健康規范發展,為國家經濟建設服務,具有積極的推動作用。因此,資本市場“兩法銜接的程序,需要進一步拓展和完善。

    1.明確檢察機關的牽頭作用。檢察機關不僅是追訴機關,有權對徇私舞弊不移交刑事案件等瀆職犯罪立案偵查,而且負有法律監督職能,通過自行發現或接受被害人舉報等方式,依法履行立案監督等職能。為有效解決平等主體的公權力之間群龍無首、動力不足的矛盾,在資本市場“兩法”銜接程序中,應當通過完善立法,明確檢察機關的牽頭作用,規定檢察機關有權對行政機關移送涉嫌犯罪案件進行監督,形成檢察機關、公安機關、資本市場監管部門分工、配合、監督、制約的良性互動關系,并通過聯席會議、情況通報等形式,形成“兩法銜接”的年年講、月月講、天天講。

    2.完善檢察機關立案監督的方式。在檢察機關的立案監督中,應當變目前的“流水線”式的后到工序對前道工序的監督,為“圓桌式”的檢察機關參與型監督。人民檢察院認為資本市場監管部門決定不移送案件,或者公安機關決定不立案錯誤的,應當要求公安機關說明不立案理由,直至通知公安機關立案偵查。

    3.完善信息輸入的強制標準。在將地方證券監管部門納入“兩法銜接”平臺的基礎上,應當通過立法,規定行政執法機關應當輸入信息的強制標準,該標準不僅應當包括目前的行政機關認為涉嫌犯罪移送公安機關的內容,而且應當要求行政機關將所有案件的發案、立案、調查、處罰等全過程信息輸入平臺,在陽光、透明的情況下,強化檢察機關的監督職能,達到監督無遺漏的效果。

    4.成立查處犯罪的專門機構。為解決涉及資本市場犯罪既有公安部證券犯罪偵查局及其直屬的部分地方分局、地方公安機關經偵部門多頭管轄的問題,形成打擊犯罪的合力,可以借鑒緝私犯罪偵查模式,從目前公安機關的證券犯罪偵查部門、經偵部門、證券市場監管部門,抽調優秀干部,成立專門的證券犯罪偵查局,統一對所有涉及證券市場的犯罪立案偵查,通過理順關系,更好地進行兩法銜接。

    5.規范證據標準。根據刑訴法和高檢院的司法解釋,對于行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的實物類證據,即物證、書證、視聽資料、電子數據證據材料,經檢察機關審查符合法定要求的,可以作為證據使用。對于在行政執法和查辦案件過程中收集的鑒定意見、勘驗、檢查筆錄,經檢察機關審查符合法定要求的,可以作為證據使用。對于在行政執法和查辦案件過程中收集的涉案人員供述或者相關人員的證言、陳述,應當重新收集;確有證據證實涉案人員或者相關人員因路途遙遠、死亡、失蹤或者喪失作證能力,無法重新收集,但供述、證言或者陳述的來源、收集程序合法,并有其他證據相印證,經檢察機關審查符合法定要求的,可以作為證據使用。 

    6.加強人才交流。在目前的體制下,應當加強公安機關證券犯罪偵查部門、經偵部門、證券市場監督部門和檢察機關刑撿部門的人才流動,通過工作調動、掛職鍛煉、短期交流等多種形式,形成對案件處理的“換位思維”,統一對資本市場犯罪的構成要件、案件定性、證據標準的認識,鍛造一批復合型人才,進一步加大對犯罪的懲處,充分發揮資本市場在經濟建設的作用。


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